Venezuela « Les Conseils communaux et le double pouvoir »

Nous publions succéssivement deux textes sur la démocratie politique : Conseils communaux au Venezuela et Budget participatif parus dans "Autogestion hier, aujourd'hui, demain", Collectif Lucien Collonges, Editions Syllepse, mai 2010.

Richard Neuville *

« Le processus bolivarien reste sur le plan idéologique extraordinairement hétérogène. Il s’est surtout radicalisé grâce à une mobilisation exemplaire du mouvement populaire. » (Lander 2009)

Engagé depuis une décennie, le processus révolutionnaire bolivarien a suscité de nombreuses controverses et a souvent été caricaturé dans le monde occidental car il a non seulement constitué une rupture radicale avec le modèle dominant au Venezuela, mais il a également contesté l’hégémonie impériale étasunienne. En outre, il a eu de profondes répercussions sur l’ensemble du sous-continent latino-américain, où il est devenu une référence, voire un modèle pour les peuples, les acteurs sociaux et politiques de cette région.

Plus largement, il exerce un réel intérêt auprès de nombreux acteurs du mouvement altermondialiste. Ce changement est notamment incarné par Hugo Chávez Frías, leader charismatique, qui est parfois perçu de façon mythique par les peuples latino-américains et comme une référence incontournable au sein de la gauche de transformation sociale en Europe. Incontestablement, son élection en 1998 a permis de changer la vie de millions de Vénézuéliens et de modifier radicalement les structures institutionnelles, économiques et sociales du pays, tout en inscrivant la participation active au coeur du processus.

Force est de constater que la rupture réalisée ne saurait se réduire à la seule rhétorique du président de la République et à son style théâtral. L’absence d’analyses sur les fondements de ce charisme occulterait la complexe dialectique qui existe entre la base et le dirigeant et qui caractérise en partie le changement. De même, la critique sur le centralisme excessif du processus apparaît-elle crédible quand on mesure l’impulsion donnée pour l’émergence d’un pouvoir autonome et alternatif, capable d’affronter les structures étatiques existantes, tendrait à démontrer le contraire. Citons les Conseils communaux et les Communes socialistes qui ont permis de réaliser des pas importants vers le développement d’une démocratie plus complète et profonde et de réactualiser la notion de « double pouvoir ». Celle-ci émerge lors de l’expérience de la Commune insurrectionnelle de Paris en 1792 qui joue un rôle essentiel de double pouvoir face à la Convention nationale en créant des institutions de démocratie directe1.

Dans son adresse à la Commune de 1871, Marx développe l’idée de conseils démocratiques. Plus tard, Lénine avant son accession au pouvoir, évoque un « type de pouvoir différent », distinct des démocraties bourgeoises existantes (Lénine 2007). Le pouvoir populaire confère bien un caractère particulier à la révolution bolivarienne, devenue probablement un des événements politiques les plus importants de ce début de 21e siècle.

Pour mieux comprendre le processus démocratique en cours, il est utile d’évoquer le tournant de 1989 au Venezuela et la genèse du projet bolivarien. D’emblée, celui-ci se donne comme priorité l’objectif d’en finir avec le système de représentation et de confiscation du pouvoir de la 4e République.

C’est ainsi qu’en 1999, la démocratie participative est inscrite comme un droit imprescriptible dans la nouvelle Constitution. Le pouvoir populaire s’avère crucial pour la survie et l’approfondissement du processus comme le montrent les différentes phases qu’il a traversées. Dès 2002, les premières formes participatives démontrent un engouement réel et une participation effective de la population dans les instances de gestion comme les Conseils locaux de planification publique (CLPP). À partir de 2003, la mise en oeuvre des programmes sociaux, les Misiones sociales, ne fait que confirmer ce besoin d’être acteur et d’être reconnu comme citoyen, citoyenne notamment à travers l’accès aux droits fondamentaux comme la santé et l’éducation. En matière d’économie sociale, le travailleur est reconnu à part entière au travers de son implication dans le développement des coopératives et sa participation à la gestion des entreprises expropriées. Enfin, la loi de 2006, relative à la mise en oeuvre des Conseils communaux constitue une étape supplémentaire dans la démocratie active et l’instauration d’un « double pouvoir ». Ces instances répondent clairement à l’aspiration des populations à prendre en charge leur destin en décidant directement des investissements sur leurs lieux de vie.

La fin de l’« exception vénézuélienne »

L’année 1989 constitue un tournant dans l’histoire du Venezuela, c’est la fin de l’« exception vénézuélienne » (Ellner 2003). En février, la révolte populaire massive et spontanée, le Caracazo, est sévèrement réprimée. Plus de 3 000 victimes en une semaine. Elle révèle une aggravation des tensions sociales qui se reflétaient dans la vie quotidienne et, particulièrement dans l’espace politique au cours des années antérieures. Dès son accession au pouvoir et, contrairement à ses engagements, Carlos Andrés Pérez (1989-1993) décide de mettre en oeuvre des réformes néolibérales et d’appliquer le « traitement de choc » imposé par le Fonds monétaire international (FMI), ce qui constitue une rupture nette avec le passé.

Depuis la fin de la dictature en 1958, les gouvernements avaient adopté une stratégie interventionniste dans l’économie et protectionniste pour soutenir l’industrie nationale. L’« ajustement structurel » marque également une rupture du consensus politique, le pacte de Punto Fijo2, qui était un pilier du système politique vénézuélien depuis 1958. Avant 1989, le Venezuela était perçu comme une vitrine de la démocratie latino-américaine, dans la mesure où il y avait des élections régulièrement, une alternance des partis au pouvoir3 et un respect des principaux droits humains. Il s’agissait d’une « société centralisée autour de l’État, qui se caractérisait comme sociale-démocrate et développementiste » (Lander 2007 : 65-86). Au cours des trois décennies qui ont précédé, le pays a connu une stabilité politique qui prend fin avec la révolte populaire et les tentatives de coup d’état « civico-militares » de 1992 qui en résultent, ceux-ci ont en effet un écho retentissant dans la jeunesse populaire et au sein des organisations de base des cerros, les collines où se concentrent les quartiers populaires et les bidonvilles de Caracas.

Au cours des années 1990, le mécontentement général dépasse largement les mobilisations et les troubles spontanés et une transformation radicale du vieux système des partis politiques qui dominaient le pays se profile. L’abandon des politiques redistributives, la privatisation de larges secteurs de l’économie et le transfert de l’industrie à des capitaux étrangers aggravent considérablement les conditions de vie d’une grande partie de la population. Le taux de pauvreté grimpe de manière vertigineuse et passe de 35 % à 80 % entre 1989 et 1998. L’abysse entre le peuple et le système du bipartisme centralisé, soutenu par la bourgeoisie, se creuse inexorablement. Sous la présidence de Rafael Caldera (1994-1998), chrétien-démocrate allié à un parti de gauche, La Cause radicale (LCR), les politiques libérales se poursuivent et les inégalités continuent de se creuser.

Dès 1994, Hugo Chávez et le Mouvement bolivarien révolutionnaire-200 (MBR-200)4 sont convaincus de la nécessité de rompre avec les politiques néolibérales et d’en finir avec le système représentatif centralisé qui repose uniquement sur les partis, héritage de la Constitution de 1961 et du pacte de 1958. La refondation du pays et le remplacement de la Quatrième République s’imposent. Ils se prononcent en faveur d’une assemblée constituante et de la renationalisation du pétrole et des secteurs clés de l’économie. En 1997, en écho à l’aspiration des mouvements sociaux, ils formulent l’idée de développer la démocratie participative, dans laquelle le peuple sera le « protagoniste » du changement. La démocratie ne peut se limiter à la délégation de pouvoir, qui est à bout de souffle. Hugo Chávez pense donc qu’il est indispensable de : « Remplacer le modèle de démocratie libérale représentative par un modèle de démocratie participative dans lequel le peuple sera reconnu comme acteur principal » (Lander & Navarrete 2008).

La démocratie participative au cœur de la nouvelle Constitution

Élu président de la République avec 56,7 % des suffrages en décembre 1998, Hugo Chávez prend ses fonctions le 4 février 1999, conformément à la Constitution en vigueur. Dans les jours qui suivent son arrivée au Palais de Miraflores, il signe un décret et convoque un référendum pour changer la Constitution de la 4e République et se défaire ainsi partiellement de l’héritage institutionnel de ladite « démocratie pétrolière ». En avril, l’Assemblée constituante est élue (92 % des membres sont issus du Pôle patriotique), elle engage une large concertation auprès de la population. La participation de la société civile est très active et de nombreux réseaux formels et informels se créent pour rédiger des propositions et participer à la rédaction de la nouvelle Constitution. Des groupes de lecture se forment spontanément pour étudier, comprendre et défendre le texte. Ceux-ci se transforment ensuite en Cercles bolivariens, comités révolutionnaires de quartier, qui appuient Chávez mais rejettent également les tentatives d’institutionnalisation formelles de la révolution. La Constitution est adoptée le 15 décembre 1999 avec 71 % des voix.

La Constitution bolivarienne innove dans bien des domaines et servira même de référence pour les nouveaux pouvoirs en Bolivie et en Équateur. Elle instaure deux pouvoirs supplémentaires au triptyque classique (exécutif, législatif et judiciaire) : le pouvoir citoyen (le Défenseur du peuple, le Procureur général de la République et le Contrôleur général de la République) et le pouvoir électoral (Conseil national électoral). Dans le préambule, elle affirme : « L’objectif suprême de refonder la République pour établir une société démocratique, participative et protagoniste, multiethnique et pluriculturelle dans un État de justice, fédéral et décentralisé.» Le droit des citoyens à participer librement aux affaires publiques, de manière « directe, semi-directe ou indirecte » est déclaré fondamental dans le titre IV. Ce droit est compris au sens large, il vise à favoriser la participation de la population aux « processus de formation, d’exécution et de contrôle de la gestion des affaires publiques, il est le moyen nécessaire pour faire du citoyen l’acteur principal du processus garantissant son développement complet, tant individuel que collectif. Il est du devoir de l’État et du devoir de la société de faciliter la création des conditions les plus favorables pour sa pratique » (art. 62).

Plusieurs instruments de participation directe existent, tels que les différents référendums (consultatif, abrogatoire, révocatoire), l’initiative législative, constitutionnelle, constituante et les assemblées de citoyens (art. 70). La Constitution prévoit également la possibilité de révocation à mi-mandat de toutes les fonctions électives et limite le renouvellement des mandats (art. 72 qui sera révisé en février 2009). Les communautés organisées sont incitées à participer aux Conseils locaux de planification publique au niveau municipal (art. 182), des Conseils de planification et de coordination des politiques publiques dans chaque État (art. 166) et du Conseil fédéral de gouvernement, au niveau national (art. 185).

Sur le plan économique et social, elle facilite l’action des instances de cogestion, d’autogestion à travers la « participation des travailleurs à la gestion des entreprises publiques » et la « gestion d’entreprises sous forme coopérative et d’entreprises communautaires de service pour favoriser l’emploi » et « toute forme associative guidée par des valeurs de coopération mutuelle et de solidarité ». Elle précise également que « La loi créera des mécanismes ouverts et flexibles pour que les États et les municipalités décentralisent et transfèrent aux communautés et aux groupes d’habitants organisés, les services que ceux-ci gèrent sous réserve qu’ils aient la capacité de s’en occuper » (art. 184). Cet article servira de référence en 2006 pour créer les conseils communaux.

Roland Denis, autogestionnaire et ancien ministre de la planification, définit l’expérience de la Constituante comme une avancée incontestable dont les répercussions dépassent largement le territoire vénézuélien : « S’il existe un héritage que nous a légué la révolution bolivarienne sur l’ordre des luttes d’émancipation, c’est bien l’héritage constituant, élément qui s’est répandu sur tout le continent à la manière d’une matrice de luttes complètement distincte de la vieille conception révolutionnaire de la prise de pouvoir et des directions révolutionnaires. » (Denis 2003)

La participation citoyenne aux travaux de l’Assemblée constituante et l’adoption de la nouvelle Constitution créent incontestablement les conditions d’une transformation sociale et politique du pays et permettent de s’appuyer sur le peuple pour franchir les étapes difficiles du processus et construire une nouvelle hégémonie.

Les phases du processus bolivarien

Pour Edgardo Lander et Pablo Navarrete (2008 : 182-183), ce processus a traversé quatre phases cruciales pour sa survie et son approfondissement mais la démocratie participative, définie comme notion distincte de la démocratie libérale, a constitué l’axe politique permanent et prépondérant du « chavisme ».

La première période est comprise entre la prise de fonction de Chávez et la promulgation des quarante-neuf lois « habilitantes » en novembre 2001, qui transforment profondément l’économie vénézuélienne et font converger entre eux des intérêts hétérogènes opposés au projet bolivarien, comme la loi sur les hydrocarbures qui interrompt le processus de privatisation de PDVSA, la société pétrolière publique, la loi sur les terres qui permet d’engager la réforme agraire et la loi de la pêche qui protège la pêche artisanale de l’appétit des industriels.

La seconde, qui s’étend jusqu’à la moitié de l’année 2003, au cours de laquelle s’engage une lutte avec l’opposition pour le contrôle de l’État, donne lieu à une série de lock-out dans le secteur pétrolier et d’actions politiques insurrectionnelles de la part de l’opposition comme le putsch d’avril 2002.

Au cours de la troisième phase, alors que l’opposition est défaite, et fort d’un soutien populaire considérable, le pouvoir bolivarien accélère les réformes et récupère la gestion de l’entreprise pétrolière PDVSA. Courant 2003, le gouvernement passe à l’offensive et lance les programmes sociaux, les « misions sociales ». Pour cela, il contourne la bureaucratie institutionnelle (héritée du pouvoir antérieur et qui bloque toutes les décisions du pouvoir) et s’appuie sur la mobilisation populaire pour les mettre en œuvre en développant la participation des couches populaires.

L’élection présidentielle de décembre 2006 marque le début de la quatrième phase et consolide l’étape du « Venezuela socialiste ». Dès le 30 janvier 2005, Hugo Chávez avait évoqué pour la première fois, au cours d’un meeting à l’occasion du 5e Forum social mondial à Porto Alegre, la nécessité de créer un « socialisme du 21e siècle » et s’était prononcé pour un renforcement du pouvoir populaire : « Il s’agit de commencer à ouvrir le chemin de la construction d’une société socialiste où le peuple et la grande majorité populaire sont les protagonistes, afin qu’ils soient la force et l’organisation de celle-ci, qu’ils indiquent la direction et définissent les objectifs. » (Acosta 2007 : 21-29)

Ce concept, non défini précisément, repose cependant sur trois axes précis : l’accent mis sur la démocratie participative par rapport à la représentative, la priorité accordée à l’économie sociale et au développement endogène et enfin l’intégration latino-américaine et la multipolarité (Lander & Navarrete 2008 : 183).

Au cours de ces quatre phases, le pouvoir populaire n’a cessé de se renforcer et de jouer un rôle essentiel. La participation a été pleinement reconnue par la Constitution ; les organisations de base (Cercles bolivariens, Tupamaros, etc.) et le peuple ont permis le retour de Chávez à la présidence lors du coup d’État ; les couches populaires ont été directement impliquées dans la mise en œuvre des programmes sociaux ; et enfin elles ont pu s’organiser au sein des Conseils communaux. Pour Steve Ellner (2009a : 31-34), le processus est passé de la modération à l’antilibéralisme (phases 1 et 2), puis à l’émergence d’un nouveau modèle (phases 3 et 4).

Des réformes pour une participation populaire effective :

Les Conseils locaux de planification publique

En 2002, une loi sur les Conseils locaux de planification publique (CLPP) est adoptée pour contribuer au développement de la démocratie participative et au contrôle de la gestion publique. Elle établit la participation du peuple dans la formulation, l’exécution et le contrôle des politiques publiques. Elle s’inscrit dans le cadre d’un système de planification participative au niveau national, des états, des municipalités, des districts et des communes. Le but est d’inciter les municipalités à travailler avec les communautés organisées. Il s’agit d’un espace de cogestion où les deux instances décident conjointement des investissements. Les habitants participent à l’élaboration des budgets et des programmes correspondant à leurs besoins et à leurs intérêts. Les CLPP leur permettent de réaliser des projets qui leur semblent prioritaires. Cet outil de participation citoyenne vise à obtenir un développement équilibré du territoire.

Les CLPP ont trois grandes fonctions : ils participent à la planification, ils se doivent de promouvoir l’autogestion en transférant des compétences aux communautés locales et ils contribuent également au contrôle social de la gestion publique.

Les membres sont issus de différents secteurs de la société civile et sont élus par des assemblées de citoyens représentatives de la diversité. Les CLPP apparaissent donc comme des institutions de participation citoyenne. Ils permettent de faire émerger de nouveaux acteurs. Jessica Brandler Weinreb (2009 : 78) a mené une enquête, dans laquelle elle a observé que ce sont principalement les femmes qui ont investi les CLPP car ces organismes nécessitent un travail bénévole et une implication individuelle forte. Les femmes qui intègrent les CLPP sont issues de milieux sociaux variés, avec une prédominance de la classe moyenne basse et la classe populaire. Elles sont dotées d’un certain degré de « culture politique » et affichent des opinions politiques diverses. Contrairement à d’autres expériences en Amérique latine, les CLPP doivent être mis en œuvre dans toutes les municipalités. La mise en pratique s’est cependant avérée inégale.

Les Missions sociales

À partir du second trimestre 2003, le gouvernement engage une série de programmes sociaux : santé, éducation, emploi, répartition des terres, alimentation, accès au sport et à la culture en s’appuyant sur la mobilisation populaire. Il entend ainsi contourner les bureaucraties dans les ministères, les états et les municipalités, qui n’ont eu de cesse de freiner les plans gouvernementaux.

La nouvelle politique sociale est basée sur des valeurs qui mettent l’être humain au centre de l’action sociale, en tant que citoyen actif, en l’impliquant directement dans l’organisation, l’élaboration, la mise en œuvre et le contrôle des politiques et des programmes publics. Il s’agit d’une politique sociale intégrale, qui ne se résigne pas à la réussite d’objectifs limités et à la prise en charge partielle de la pauvreté, mais qui fixe comme objectif de dépasser celle-ci à travers l’universalité et l’action transversale des programmes. L’éducation, la santé, le logement sont intégrés dans le cadre de la sécurité sociale universelle. La satisfaction des besoins sociaux est reconnue comme un droit inaliénable pour tous les Vénézuéliens. Au travers de ces mesures, il s’agit de garantir la jouissance des droits sociaux de forme universelle et équitable, d’améliorer la répartition des richesses, de renforcer la participation sociale et de générer un pouvoir citoyen dans les espaces publics de décision (Neuville 2005 : 11-25).

Ces programmes concernent jusqu’à 65 % de la population. En quelques années, un million et demi de personnes profitent du programme d’alphabétisation, 120 000 familles bénéficient de la réforme agraire, des millions de Vénézuéliens accèdent à la médecine gratuite de proximité, des milliers d’étudiants accèdent à l’université, des milliers de travailleurs bénéficient des formations d’initiation au coopératisme, les « sans papiers » sont régularisés, 3,5 millions de personnes sont raccordées au réseau de distribution d’eau potable. Les banques sont contraintes de consacrer une partie de leurs prêts à l’économie sociale et tout un réseau de coopératives se développe.

Le changement social est réel et la vie des plus pauvres s’en trouve bel et bien modifiée. Mais surtout, la population est associée à la gestion de ces programmes à travers les différents comités techniques de gestion de l’eau, de la terre, de l’habitat, de santé, d’approvisionnement, etc. Les Commissions techniques de l’eau et les Conseils communautaires de l’eau sont sans doute les expériences les plus riches et les plus systématiques de gestion publique participative. Les entreprises publiques des eaux aident à l’organisation des communautés pour que celles-ci, à leur tour, participent à la gestion de ces entreprises.

L’économie sociale et le développement endogène

Promulguée en septembre 2001, la loi sur les coopératives a dans un premier temps des effets limités, mais à partir de 2004 et la mise en œuvre du « nouveau modèle de développement », ces structures connaissent un véritable essor. Le mode de développement est défini comme « endogène5 » et il est axé prioritairement sur l’économie sociale, en tant qu’option stratégique.

En mars 2004, la mission Vuelvan Caras est lancée pour combattre la pauvreté et créer de l’emploi. Il s’agit de « changer le modèle économique, social, politique et culturel du pays, afin de mettre en place un État de justice et de droit soutenu par un développement socio-économique endogène » (MINEP 2005). Des formations au coopératisme sont organisées et des Noyaux de développement endogènes (NUDE) se créent dans les secteurs du tourisme, de l’agriculture, des services et de l’industrie. Entre décembre 2004 et mai 2005, plus de 250 000 personnes sont formées aux valeurs du coopératisme.

En septembre 2004, le gouvernement crée le ministère de l’économie populaire (MINEP) pour institutionnaliser le programme Vuelvan Caras, promouvoir les Nude et coordonner le travail des institutions de crédit. Les coopératives sont considérées comme une composante essentielle « d’un modèle économique orienté vers le bien-être collectif plutôt que vers l’accumulation du capital » (MINEP 2005). À la base, notamment à Caracas et dans l’État de Guyana, des conseils autogestionnaires voient le jour dans le but de créer des réseaux productifs autogérés et des réseaux de distribution pour s’émanciper des réseaux capitalistes.

Un des exemples les plus révélateurs du développement endogène est le lancement par le gouvernement d’une chaîne de supermarchés, Mercal. Celle-ci est créée afin d’éviter la pénurie de 2002, provoquée par les adversaires du pouvoir lors du coup d’État. En trois années, Mercal compte 14 000 points de vente, installés dans les quartiers pauvres et où les produits de base sont vendus à des prix entre 20 % et 50 % moins chers que ceux du marché. Rapidement, elle devient la principale chaîne de distribution et la seconde entreprise du pays. Ses établissements attirent une clientèle de toutes tendances politiques grâce à ses prix bas et la qualité de ses produits. Afin de promouvoir la souveraineté alimentaire, Mercal augmente progressivement sa proportion de fournisseurs nationaux en privilégiant les coopératives.

Ces mesures donnent des résultats importants. De 800 coopératives et 20 000 associés en 1998, le pays passe entre 2003 et fin 2006 de 8 000 à 160 000 coopératives et à un million et demi d’associés. Entre 2003 et 2005, le taux de chômage officiel passe de 18 % à 11,5 %. Les coopérateurs travaillent principalement dans quatre secteurs : 31 % dans le commerce et l’hôtellerie, 29 % dans le transport, la logistique et les communications, 18 % dans l’agriculture et la pêche, et 8 % dans l’industrie manufacturière (MINEP 2006). Dans leur grande majorité, les coopératives sont des petites unités et une partie d’entre elles va même péricliter rapidement. Il y a également des dérives de gestion et des entreprises capitalistes se constituent en coopératives. Sunacoop, l’organisme chargé de superviser les coopératives, doit s’employer à assainir le secteur. Il en resterait environ 100 000 en 2009. Le développement magistral s’est accompagné d’une grande dépendance vis-à-vis des marchés de l’État et des communes. La cohabitation avec le mouvement coopératif traditionnel, plus autonome, ne s’avère pas très simple. Celui-ci peine à être reconnu comme un véritable acteur.

En janvier 2005, le gouvernement décide d’exproprier des industries en cessation de paiement, ayant des dettes envers l’État ou abandonnées par leurs propriétaires. Le MINEP est chargé d’appuyer les travailleurs dans la prise de contrôle d’entreprises menacées par la banqueroute. Si une installation industrielle non utilisée est considérée d’utilité publique, une procédure d’expropriation est engagée qui prévoit une négociation sur la compensation financière avec les propriétaires. En collaboration avec l’Union nationale des travailleurs (UNT), une liste de sept cents entreprises, fermées ou en banqueroute, est dressée. L’Etat devient propriétaire de l’entreprise et cède 49 % des parts à la coopérative créée par les travailleurs. Ces entreprises sont gérées par un conseil de direction composé de représentants élus par les travailleurs et de personnes désignées par le gouvernement, sous le concept de cogestion.

En juillet 2005, le président Chávez promeut un nouveau type d’unités de production, les « entreprises de production sociale » (EPS). Celles-ci sont conçues comme des unités de production dans lesquelles il existe une égalité entre leurs membres, qui s’appuient sur « une planification participative et active et qui sont placées sous le régime de propriété publique, propriété collective ou la combinaison des deux ». Au sein d’ALCASA (principale industrie d’aluminium du pays), les conseils d’usine ont constitué la première expérience de contrôle ouvrier au niveau de la grande industrie. Ils ont servi de référence pour rompre avec les hiérarchies oppressives entre gérants et ouvriers et ont permis de développer les échanges et la démocratie d’entreprise.

En privilégiant l’économie sociale, le gouvernement vénézuélien a opté pour des formes associatives de propriété et de contrôle. Les coopératives constituent un élément essentiel du nouveau modèle économique. Elles ont le potentiel suffisant pour remplir une série d’objectifs de la révolution bolivarienne, entre autres ceux de la lutte contre le chômage, de la promotion d’un développement économique soutenable, de la concurrence avec les entreprises capitalistes classiques et du développement du projet socialiste.

En une décennie, l’ensemble de ces programmes permet de réaliser d’immenses progrès au bénéfice des plus pauvres : réduction importante du taux de pauvreté (passé de 68 % à 30 % de la population), baisse du taux de la mortalité infantile (de 21 % à 14 %), accroissement important des taux de scolarisation de la maternelle (de 45 % à 61 %) et à l’enseignement supérieur (de 22 % à 30 %), augmentation du pouvoir d’achat de 400 %, salaires multipliés par six (soit par trois exprimés en dollars), chômage officiel (de 16 % à 6 %), accès à l’eau potable (de 80 % à 92 %), assainissement (de 62 % à 82 %) et à la santé pour tous (de 1,36 à 2,25 % du PIB), etc. L’indicateur de développement humain (IDH) atteint 0,82 (le Venezuela gagne trente places au niveau mondial). Le Venezuela devient le seul pays à atteindre les principaux objectifs du Millénaire et ce, bien avant 2015.

Les Conseils communaux : vers l’instauration d’un double pouvoir

Comme développé précédemment, le processus d’intégration sociale et politique constitue l’un des principaux changements opérés au Venezuela au cours depuis 1998. Les populations qui se trouvaient historiquement exclues de l’action politique ont la possibilité de devenir des sujets à part entière. Début 2007, Hugo Chávez déclare dans son discours d’investiture à la suite de sa réélection que : « Le pouvoir communal constitue un des cinq moteurs6 pour approfondir et consolider la révolution bolivarienne et construire le socialisme. […] Progressivement, le pouvoir constitué doit transférer le pouvoir politique, social, économique et administratif au pouvoir communal pour aller vers l’État social et que nous sortions des vielles structures de l’État capitaliste bourgeois qui freine les impulsions révolutionnaires. » (López Heredia 2008 : 6)

Il s’agit donc bien de développer le Pouvoir communal pour progressivement en finir avec l’État bourgeois. Le développement des Conseils communaux en 20067, conforté par la promulgation de la loi du 10 avril, marque la volonté de renforcer la participation dans l’élaboration et la réalisation de la politique locale. La loi permet ainsi aux communautés de s’organiser démocratiquement et de soumettre des projets aux organismes de l’État. Elle instaure une forme de « double pouvoir » (Poder dual) au sein de la Révolution vénézuélienne, une articulation entre démocratie représentative et démocratie directe. Les Conseils communaux sont définis comme « des instances de participation, d’articulation et d’intégration des diverses organisations communautaires, groupes sociaux, citoyens et citoyennes, qui permettent au peuple organisé d’exercer directement la gestion des politiques publiques et des projets destinés à répondre aux nécessités et aspirations des communautés dans la construction d’une société d’équité et de justice sociale » (art. 2). Le Conseil communal est une instance d’articulation et d’intégration des diverses organisations sociales déjà présentes au sein de la communauté, comme les programmes sociaux8. La loi prévoit également la création de « comités de sécurité intégrés », sorte de comités de défense et de sécurité locaux.

Un Conseil communal regroupe deux cents à quatre cents familles en zones urbaines, vingt en milieu rural et dix dans les régions indigènes (art. 4). Une Assemblée de citoyens et citoyennes doit être composée d’au moins 20 % des habitants majeurs de quinze ans, c’est l’instance de décisions du Conseil communal (art. 6). Le Conseil communal délimite lui-même le territoire et ses membres sont bénévoles et élus pour deux ans.

Chaque Conseil communal est composé de trois organes : une unité de gestion financière (Banque coopérative communale), un organe exécutif, une unité d’inspection sociale (qui contrôle l’utilisation des ressources et la réalisation des programmes). Toutes les décisions sont prises par l’Assemblée générale des citoyens et citoyennes, qui élit et, le cas échéant, révoque les membres des différentes unités, qui ne peuvent participer qu’à une seule entité.

La formation d’un Conseil communal est encadrée par une procédure précise. Une équipe promotrice provisoire convoque une assemblée de citoyens et citoyennes, chargée d’élire une commission promotrice et une commission électorale. La commission promotrice rédige un « diagnostic participatif et social » du quartier : nombre d’habitants, revenus, problèmes techniques et sociaux relevés. Elle convoque l’Assemblée constituante communautaire qui, sur la base du diagnostic, formule des projets qui seront financés par le gouvernement. La commission électorale organise l’élection des porte-parole des comités qui composent l’organe exécutif, l’unité d’inspection sociale et l’unité de gestion financière.

Chaque Conseil communal détermine ses priorités, ses domaines d’intervention et crée ses propres comités : santé, éducation, alimentation, logement, économie populaire, culture, sécurité, eau, services publics, information et télécommunications, etc. L’initiative vient des habitants qui gèrent les subsides et contrôlent la réalisation des travaux. Ils peuvent également se charger eux-mêmes de la réalisation mais ne peuvent pas être rémunérés. Le Conseil communal peut réaliser des émissions de radio ou de télévision communautaire. Il récupère l’histoire de la communauté, élabore la cartographie et le recensement de la zone. Il y a donc un transfert effectif de pouvoir à la communauté qui se conscientise et assume son rôle.

Le Conseil a une réelle dimension politique et émancipatrice. Il est l’interlocuteur de la communauté et des instances du gouvernement. Il peut développer des actions de formation et de sensibilisation politique (Nuria Cabot & Riera 2009 : 13). Pour les dernières élections municipales en 2008, beaucoup de candidats, candidates, ont été désigné-e-s par les Conseils communaux.

L’unité de gestion financière (Unidad de gestión financiera) est l’organe de contrôle économique et financier. Elle est composée de cinq membres de la communauté, élus par l’Assemblée des citoyens. Le plus souvent, elle crée une coopérative spécifique chargée « d’administrer les ressources financières et non financières, de servir de réseau d’investissement et de crédit, et de jouer le rôle d’intermédiaire entre les fonds générés, attribués et perçus » (art. 10). Elle adresse chaque année un bilan à la Sunacoop.

L’unité d’inspection sociale (Unidad de controlaria social) comprend également cinq membres désignés par l’Assemblée des citoyens pour « réaliser la surveillance et contrôler fiscalement l’utilisation des ressources » (art. 11). En outre, elle est compétente pour superviser « les programmes et projets d’investissement, budgétisés et exécutés par les gouvernements national, régionaux et municipaux ». Cette autorité est un outil pour lutter contre les bureaucraties corrompues, même si cette possibilité a parfois du mal à se matérialiser.

Il existe plusieurs organismes de contrôle de Conseils communaux : les Commissions nationale, régionales et locales présidentielles du pouvoir populaire. C’est la Commission nationale présidentielle qui enregistre officiellement les Conseils communaux et qui prend en charge les démarches liées aux ressources techniques et financières nécessaires à l’exécution des projets (art.30).

Le Fonds national des Conseils communaux (Fundacomunal) assure le financement des projets communautaires présentés par la Commission nationale du pouvoir populaire (art. 29). Dans la majorité des cas, les subventions sont versées en trois fois, à l’issue d’inspections réalisées pour constater l’avancée des projets. Certains projets requièrent de la technicité, les conseils font alors appel à des entreprises ou des coopératives, mais dans leur majorité ils sont réalisés par les habitants eux-mêmes.

Les Conseils communaux fonctionnent sur le principe de coresponsabilité entre l’État et les acteurs populaires, comme les Misiones sociales. Pour Anne-Florence Louzé (2009 : 91-103), les Conseils communaux n’ont pas acquis la « souveraineté absolue qui leur permettrait de décider de 100 % du budget local, comme c’est le cas du budget participatif de Porto Alegre au Brésil ». Elle critique notamment la dépendance directe des Conseils à l’égard du chef de l’État car c’est lui « qui décide de la création des nouvelles structures, qui ordonne la discussion des projets de loi concernés et attribue les ressources ». Il convient de relativiser le propos dans la mesure où le budget participatif a concerné principalement les investissements qui ont oscillé entre 5 % et 17 % du budget total de la ville entre 1989 et 2001 et qu’une part correspondait à des programmes de moyen terme (Gret & Sintomer 2002 :104). Sur le deuxième argument, le budget participatif de Porto Alegre était également soumis à un processus d’arbitrage de la part de l’exécutif. Les deux dispositifs extrêmement novateurs se trouvent bien à mi-chemin entre la cogestion et l’autogestion sous contrôle de l’exécutif, même si ce dernier se situe à un niveau différent.

Le nombre de structures créées (33 500 Conseils communaux en trois ans) et les milliers de projets réalisés démontrent le succès de ce dispositif. Dans la pratique, les financements sont octroyés par différentes collectivités et divers organismes publics. Pourtant la cohabitation avec les municipalités ne s’avère pas toujours simple. Alors que certaines autorités locales ont transféré 100 % des budgets aux Conseils communaux afin qu’ils les gèrent directement, d’autres, qui se situent dans l’opposition ou qui soutiennent le processus, refusent de se défaire de leurs prérogatives (Nuria Cabot & Riera 2009 : 34). De même, certains citoyens refusent d’y participer car ils les considèrent comme des institutions parallèles aux instances formelles de l’État. Leur développement ne se réalise donc pas sans difficultés et obstacles. Ces mécanismes de participation génèrent parfois des conflits avec les organisations sociales existantes dans les communautés (comités de terres urbaines, comités de l’eau, comité de santé, etc.) ; l’idée qu’elles soient intégrées au sein des conseils communaux n’est pas toujours facile à réaliser (Lander 2007 : 65-86). Malgré les tensions générées et les critiques des représentants élus (démocratie par délégation) et au sein même du Parti socialiste unifié du Venezuela (PSUV), des milliers de projets ont été réalisés et beaucoup d’autres sont en voie de réalisation par les Conseils communaux, ce qui constitue une étape sans précédent dans l’histoire du pays. Pour autant, les conseils communaux ne sont pas en mesure de remplacer les municipalités. Ils réalisent essentiellement les projets prioritaires. Il s’agit avant tout d’un processus expérimental. Tout comme, les « communes socialistes » qui se créent sur certains territoires à travers le regroupement de conseils communaux sur la base d’intérêts communs. Les communes socialistes permettent cependant de réaliser des projets plus ambitieux. Si certaines ont été impulsées par les institutions de l’État, nombre d’entre elles naissent à l’initiative de la base. Pour Hugo Chávez : « La commune doit être l’espace sur lequel nous allons faire naître le socialisme. Il doit surgir de la base, il ne se décrète pas. […] La commune socialiste doit être une création populaire, des masses » (Harnecker 2009).

Steve Ellner considère que la démocratie participative au Venezuela permet d’abord d’inclure des couches de la population, à commencer sur les lieux de vie des communautés. Les secteurs marginaux de la population gagnent en confiance à travers la prise de décision collective (Ellner 2009b). Les conseils communaux évitent les projets mal conçus et surtout la corruption assez fréquente. Il rappelle qu’ils ont été créés face à l’inefficience des bureaucraties municipales : « En plus des dimensions sociales et institutionnelles, la mobilisation des bénéficiaires constitue un soutien au gouvernement face aux attaques et à l’intransigeance de l’opposition qui dispose de grands moyens. En effet, la réalisation d’objectifs clairs est un défi formidable pour un chemin nouveau vers le socialisme au Venezuela. »

Pouvoir populaire, double pouvoir et rôle de l’État

La Commune de Paris de 1792 a eu une importance fondamentale car elle est à l’origine de nombreuses pratiques des mouvements ouvriers et révolutionnaires. La notion de souveraineté populaire – souvent énoncé par Hugo Chávez – et ses conséquences que sont la démocratie directe et le mandat impératif ont été des constantes dans la plupart des révolutions, de 1848 à la Commune de Paris de 1871, des conseils ouvriers de 1917 à l’autogestion pratiquée en Catalogne en 1936 ou plus récemment par l’Assemblée populaire des peuples de Oaxaca au Mexique.

Ces notions de pouvoir populaire et de double pouvoir suscitent des débats au sein de la gauche vénézuélienne et parmi les observateurs du processus. Les Conseils communaux constituent une première étape dans l’affirmation d’un pouvoir local, populaire et citoyen, qu’il convient sans doute d’approfondir pour parvenir à une véritable dualité du pouvoir.

Pour l’ancien vice-président de la République, José Vicente Rangel, Chávez se définit comme « un subversif du pouvoir » : « Chávez est l’anti-pouvoir, il est le seul qui fasse bouger les choses à l’intérieur comme à l’extérieur du pouvoir. Pourquoi ? Parce que c’est quelqu’un qui a dé-conceptualisé le pouvoir, qui l’a démystifié en le rapprochant du peuple, en faisant en sorte qu’il soit le plus possible en connexion avec le citoyen. » (Rangel 2007)

Il a contribué à créer cet anti-pouvoir ou contre-pouvoir de manière significative et décisive. Les Conseils communaux sont des outils de pouvoir populaire qu’il faut renforcer. L’histoire du double pouvoir vénézuélien est inhérente à la nature de la relation instaurée entre Chávez et le peuple depuis 1992 et renforcée lors des étapes cruciales du processus.

Mais l’État bolivarien est loin d’être une unité homogène et les situations de double pouvoir sont par définition instables et non dénuées de risques. Le rôle ambigu de certains secteurs de l’appareil d’État dans la promotion d’un double pouvoir rend ces menaces complexes et difficiles à cerner. L’actuelle dépendance vis-à-vis des subsides du pétrole peut handicaper les conseils communaux dans l’affirmation d’une réelle autonomie face à l’État. Le développement endogène local et l’abandon d’une économie basée sur les matières premières sont donc essentiels pour renforcer le Pouvoir communal. La transformation de la structure économique étant improbable à court terme, les mouvements révolutionnaires vénézuéliens doivent opérer comme ils l’ont fait pendant des décennies en avançant stratégiquement et en consolidant graduellement les conseils communaux comme un double pouvoir viable, capable de lutter avec l’actuelle structure de l’État et la transformer radicalement.

Progressivement, le pouvoir constitué doit transférer le pouvoir politique, social, économique et administratif au pouvoir communal pour aller vers l’État social et sortir des vieilles structures de l’État capitaliste bourgeois qui freinent les impulsions révolutionnaires (Ciccariello-Maher 2007).

Pour les Tupamaros9, la voie révolutionnaire est explicitement anti-institutionnelle. Leur objectif est d’impulser le double pouvoir en renforçant la participation populaire pour relier, organiser et multiplier les forces sociales autonomes. La ligne de division entre révolutionnaires et réformistes traverse la propre structure de l’État. Pour eux, les conseils communaux sont des éléments centraux dans la stratégie du double pouvoir construit par le pouvoir constitué.

Des conseillistes, comme Roland Denis, estiment que les organisations de base vénézuéliennes et, notamment les conseils communaux, doivent parvenir à l’autonomie « absolue » face à l’État et au parti. Le double pouvoir doit « se transformer en stratégie permanente en accord avec la nécessité d’organisation d’un pouvoir socialisé et non étatiste » (Denis 2006a). Il convient donc d’accélérer la démocratisation : « Dès maintenant, il est indispensable que des facteurs déterminants confortent la consolidation de l’autonomie politique des organisations et collectifs qui constituent aujourd’hui la base et l’âme du processus révolutionnaire » (Denis 2008).

Steve Ellner nuance en considérant qu’avant l’élection de Chávez en 1998, le Venezuela manquait de mouvements sociaux comme ceux qui ont permis les élections d’Evo Morales en Bolivie et de Rafael Correa en Équateur. Pendant plusieurs années, les associations de quartier et le mouvement coopératif étaient indépendants de l’État mais ne prospéraient pas ; ils ne jouaient pas un rôle fondamental dans l’amélioration des conditions de vie des Vénézuéliens. En revanche, l’injection de grandes sommes d’argent dans les conseils communaux et les programmes sociaux ont permis de stimuler les secteurs marginaux et de leur donner les moyens de contrôler leurs vies.

Malgré la dépendance financière de l’État, les chavistes de base qui participent à ces programmes restent critiques et leur appui au gouvernement est loin d’être inconditionnel et ils s’abstiennent parfois comme l’a démontré la défaite du pouvoir lors du référendum constitutionnel de 2007.

Un processus révolutionnaire innovant

La bonne santé d’un processus révolutionnaire, indépendamment de ses caractéristiques et de ses rythmes, est la formation à la base d’organismes de pouvoir autonomes, qui sous la forme d’organisations de masse, permettent d’exercer le pouvoir dans l’entreprise, le quartier, la communauté. Pour éviter que ce pouvoir ne soit récupéré par les classes dominantes, il est indispensable de convertir ces organisations au plus tôt en instruments de contrôle politique dans une perspective clairement anticapitaliste (Denis 2006b).

Le Venezuela n’est pas une exception dans ce sens. À la différence de la révolution cubaine, de l’expérience de l’Unité populaire au Chili ou de la révolution sandiniste au Nicaragua, il s’y produit un changement d’hégémonie fondamental où le poids dirigeant (bien que symbolique) du processus révolutionnaire passe aux mains d’instances générées par le pouvoir constituant.

Le caractère pacifique, constitutionnel et démocratique de la révolution et le long processus de changements structurels ont probablement permis de rompre avec l’héritage soviétique et totalitaire et, plus généralement, avec le socialisme autoritaire hérité du 20e siècle. L’influence idéologique conseilliste sur le processus bolivarien a permis la multiplication d’instances de base auto organisées qui, dans la mesure où le processus se radicalise et la conscience collective se renforce, peuvent assumer le caractère d’instances de gouvernement populaire.

Les changements les plus importants se situent probablement dans la « culture politique et la politisation de vastes secteurs de la population » (Lander 2009). Celle-ci s’est traduite par une grande implication des classes populaires dans la gestion des programmes sociaux et au sein des conseils communaux. Les « sentiments d’exclusion se sont transformés en peu de temps en sentiment d’appartenance, en sentiment d’être » (Lander & Navarrete 2008 : 195). Les taux de participation ont également progressé lors des consultations électorales. Globalement, au-delà des interrogations et des certitudes, la « démocratie vénézuélienne se transforme » (López Heredia 2008).

Toutefois, le processus comporte au moins trois limites. En premier lieu, le cadre institutionnel continue d’être globalement un cadre républicain typiquement bourgeois et capitaliste malgré l’immense espace démocratique qui a été conquis. En deuxième lieu, l’héritage avant-gardiste et autoritaire continue de jouer un grand rôle dans les organisations révolutionnaires et d’influencer beaucoup de cadres du mouvement populaire. Enfin, l’absence de débats idéologiques et de confrontation réelle avec les intérêts économiques de l’État pétrolier, de la bourgeoisie et des multinationales contribue au maintien d’un modèle d’exploitation de type capitaliste.

Les orientations et l’approfondissement du processus révolutionnaire restent ouverts, rien n’est figé. Les expérimentations et les ruptures successives ont transformé radicalement le pays. Le renforcement du pouvoir populaire et de l’autonomie politique pourrait ancrer encore davantage le processus dans une perspective autogestionnaire. Si le socialisme du 21e siècle n’est pas une « doctrine stable ou un corpus de concepts » (Lander 2009), il est néanmoins possible d’en percevoir quelques traits autogestionnaires : articulation entre pouvoir constituant et pouvoir constitué, appropriation sociale et gestion démocratique des moyens de production (Neuville 2009). Le peuple vénézuélien détient en partie la clé de la radicalisation de la révolution démocratique.

Septembre 2009

* Richard Neuville est membre du Collectif Lucien Collonges, coordonnateur du livre « Autogestion hier, aujourd’hui, demain », paru aux Editions Syllepse en mai 2010. Cet article est issu de cet ouvrage.

Notes

1. Les sections parisiennes, les Sociétés populaires de sections, la Commune de Paris et son Conseil général et les Fédérations de communes à travers la France.

2. Il s’agit du pacte conclus en 1958 entre les partis qui ont contribué à renverser la dictature de Pérez Jiménez. Le Parti communiste en sera rapidement exclu et entrera dans la clandestinité. Une partie du PCV intégrera la guérilla.

3. Les deux partis qui se sont succédé au pouvoir entre 1958 et 1994 sont : Acción Democrática (AD), social-démocrate et le Comité de organización política electoral independiente (COPEI), démocrate-chrétien.

4. Le Mouvement bolivarien révolutionnaire-200 (MBR-200) a été créé en 1982 par de jeunes officiers. Il est resté clandestin jusqu’en 1997, date à laquelle il s’est inscrit au Conseil suprême électoral pour participer aux élections. Il a créé pour cela une structure électorale, sous le nom de Movimiento Quinta Republica (MVR).

5. Concept inspiré des idées d’Osvaldo Sunkel (1993).

6. Les autres moteurs sont : la loi « habilitante » permettant de légiférer par décret, la réforme constitutionnelle, l’éducation aux valeurs socialistes et la réorganisation géopolitique de la nation.

7. La création des Conseils communaux a précédé la loi, tout comme les Communes ont précédé la création du ministère pour les Communes et la loi en préparation.

8. La loi sur les Conseil communaux reconnaît la communauté comme une collectivité économique et sociale locale.

9. Les Tupamaros sont une organisation de caractère maoïste, passée de la guérilla à l’autodéfense urbaine. Ils ont eu un rôle actif en avril 2002 pour mettre en échec le coup d’État.

Pour en savoir plus

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Steve Ellner, « Une révolution sans objectifs ? Le processus révolutionnaire au Venezuela », in Olivier Compagnon, Julien Rebotier & Sandrine Reve (dir.), Le Venezuela au-delà du mythe. Chavez, la démocratie, le changement social, Paris, L’Atelier, 2009a.

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